Od pewnego czasu temat innowacyjności oraz szczególnej roli, jaką w rozwoju innowacyjności w Polsce mają odegrać start-upy, nie schodzi z pierwszych stron gazet. Jest to związane m.in. z poświęceniem start-upom wiele miejsca w rządowym Planie na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, którego jednym z filarów jest rozwój innowacyjnych firm.
Jednak o startu-pach i wspieraniu innowacyjności mówi się głównie w kontekście wsparcia kapitałowego w ramach poszczególnych faz rozwoju biznesu, czemu służyć ma m.in. niedawno ogłoszony program Start in Poland. Co więcej, podkreśla się, że dobrze byłoby, aby wspierane tak przedsięwzięcia miały od razu globalne ambicje, do czego przyczynić się ma plan szybkiej „akceleracji” i „ekspansji zagranicznej”. Na plan dalszy schodzi praktyczny aspekt szybkiego wdrożenia w życie konkretnych produktów i usług oferowanych przez tak wspierane start-upy.
Nie dziwią zatem coraz częściej pojawiające się głosy krytyki wobec takiej polityki, wskazujące m.in. na problematyczną skuteczność takich programów obarczonych naturalnym, ale znacznym ryzykiem inwestycyjnym. Tymczasem państwo dysponuje innym potężnym narzędziem dla rozwoju innowacyjności gospodarki. Tym narzędziem są zamówienia publiczne.
Rozwój innowacyjności dzięki zamówieniom publicznym
Zamówienia publiczne to nie tylko racjonalne i efektywne wydatkowanie środków publicznych, to także jeden z najważniejszych instrumentów polityki gospodarczej państwa. Czymże innym, jak nie świadomym wpływem państwa na gospodarkę jest wprowadzony w ramach najnowszej nowelizacji ustawy Pzp obowiązek zatrudniania na podstawie umowę o pracę osób wykonujących określone czynności w zakresie realizacji zamówienia, o ile wykonanie tych czynności polega na wykonywaniu pracy w rozumieniu kodeksu pracy? Czas, by system zamówień publicznych stał się także jednym z najważniejszych instrumentów polityki innowacyjnej państwa.
Unia stawia na innowacyjność
Unia Europejska od lat stawia na rozwój innowacyjności przy pomocy zamówień publicznych. W licznych dokumentach UE wskazywano od dawna na możliwości wykorzystania zamówień publicznych w celu promowania rozwiązań innowacyjnych w gospodarce. Jednym z głównych celów uchwalenia nowego pakietu dyrektyw zamówieniowych z 2014 roku było pobudzenie innowacyjności w państwach członkowskich Unii. Nowe dyrektywy wprowadziły w tym celu m.in. specjalny tryb udzielania zamówień publicznych – partnerstwo innowacyjne. Ma on na celu umożliwienie dokonywania zamówień na rozwiązania i produkty, które wymagają jeszcze prac R&D i sfinansowania tych prac przez zamawiających.
W wielu krajach świata wskazuje się na znaczenie sektora publicznego w stymulowaniu proinnowacyjnego rozwoju gospodarki poprzez odpowiednie kształtowanie popytu na innowacyjne produkty (tzw. demand driven innovation policy). Sektor publiczny ma bowiem możliwość generowania zapotrzebowania na innowacyjne produkty i usługi.
W Polsce bez większych zmian
Także i w Polsce od dawna mówi się o tym, że zamówienia publiczne winny promować innowacyjność. Warto przypomnieć, że ponad 8 lat temu, w kwietniu 2008 roku Rada Ministrów przyjęła dokument “Nowe podejście do zamówień publicznych. Zamówienia publiczne a małe i średnie przedsiębiorstwa, innowacje i zrównoważony rozwój”. Powstało także szereg opracowań, raportów i badań wskazujących na potrzebę proinnowacyjnego podejścia do zamówień publicznych. Jednak z wielu powodów, których nie sposób omówić w ramach krótkiego artykułu, te wszystkie działania nie doprowadziły do istotnej zmiany w tym zakresie.
Z pewnością jednym z powodów było to, że wspieranie innowacyjności było w hierarchii ważności problemów polskich zamówień publicznych na dość odległym miejscu. Polski system zamówień publicznych przez ostatnie lata zmagał się z innymi kwestiami o fundamentalnym charakterze, jak chociażby zmiana podejścia do kryteriów oceny ofert i odejście od stosowania wyłącznie kryterium ceny. Nie pomagał też formalizm postępowania i restrykcyjne podejście kontrolujących do wszelkich niestandardowych rozwiązań stosowanych przez zamawiających.
Są oczywiście w Polsce przykłady innowacyjnych zamówień publicznych, jednak mają one charakter wyjątku od reguły. Warto wspomnieć o tzw. zamówieniach przedkomercyjnych udzielanych m.in. przez NCBiR, aczkolwiek trudno mówić w ich przypadku o efekcie skali. Mają one poza tym jedną podstawową wadę – która nie występuje w ramach klasycznych zamówień publicznych – są one raczej programem wsparcia niż realnym zamówieniem, w ramach którego start-up będzie mógł sprzedać swe innowacyjne towary i usługi za realne pieniądze.
Szansa dla start-upów
Tymczasem zamówienia publiczne są szansą na to, żeby pieniądze, które i tak trzeba wydać na zaspokojenie konkretnych potrzeb, wydać w taki sposób, by trafiły one do firm oferujących nowe, innowacyjne rozwiązania. Co więcej, to szansa dla start-upów, by dostać zamówienia na zasadach rynkowych i zacząć normalną sprzedaż – nie zaś rosnąć na zasadzie “puchnięcia” wycen i kolejnych inwestycji kapitałowych. W przypadku zamówień publicznych start-up otrzymuje pieniądze za konkretne rezultaty swoich prac, które muszą być sprawdzalne w ramach określonych kryteriów.
Dodać należy, że zamówienia publiczne to możliwość wsparcia innowacyjnych przedsiębiorców o skali nieporównywalnej do żadnego innego programu. Wartość rynku zamówień publicznych to skromnie licząc ponad 140 mld złotych rocznie, a wartość środków na wsparcie kapitałowe w ramach programu Start in Poland to niespełna 3 mld zł. Nawet biorąc pod uwagę, że nie każde zamówienie publiczne może i musi być innowacyjne, jest to olbrzymia różnica.
Bariery wciąż żywe
Jakie są zatem bariery dla rozpoczęcia wykorzystywania zamówień publicznych dla rozwoju innowacyjności gospodarki Polski?
Na pewno przygotowanie innowacyjnych zamówień publicznych jest trudniejsze dla zamawiających. Znacznie łatwiej jest przygotować zamówienie na produkty lub usługi już dostępne na rynku. Łatwiej jest wówczas ustalić wartość przedmiotu zamówienia, łatwiej też przygotować opis przedmiot zamówienia. Trudniej też wtedy postawić zamawiającemu zarzut, iż opis przedmiot zamówienia ogranicza konkurencję np. poprzez uwzględnienie w opisie takich innowacyjnych cech produktu, że tylko wąskie grono wykonawców jest w stanie złożyć ofertę.
Start-upy w typowych zamówieniach publicznych są zwykle na z góry straconej pozycji. Zazwyczaj nie mają one szans na wykazanie spełniania warunków udziału w postępowaniu, gdyż nie mają doświadczenia z przeszłości w realizacji podobnych projektów lub nie znajdują się w odpowiedniej sytuacji finansowej. Często zakres przedmiotu zamówienia jest zbyt duży, aby start-up mógł samodzielnie je zrealizować. Opis przedmiotu zamówienia oraz kryteria oceny ofert preferują ponadto zwykle rozwiązania standardowe i tańsze.
Co więcej, start-upy zderzają się często z formalistycznymi wymogami procedury zamówieniowej i rzadko dochodzą do etapu wyboru oferty najkorzystniejszej, po drodze ulegając wykluczeniu. Niestety częsty jest brak umiejętności składania prawidłowych pod względem formalnym ofert przez przedsiębiorców, którzy mogliby zaoferować najciekawsze nowatorskie rozwiązania. Co więcej, po takich negatywnych doświadczeniach zwykle rezygnują oni na trwale z ubiegania się o zamówienia publiczne.
Szansa na stymulowanie innowacyjności
Problem nie do końca tkwi wyłącznie w regulacjach prawnych. Obecna zmiana przepisów prawa zamówień publicznych, która weszła w życie 28 lipca 2016 r., jest jednak wyjątkową okazją, aby na nowo odkryć zamówienia publiczne dla start-upów, bowiem znowelizowane przepisy zawierają szereg nowych regulacji, które potencjalnie mogą posłużyć do stymulowania innowacyjności w ramach zamówień publicznych.
Nowe przepisy prawa zamówień publicznych przewidują częściowe odformalizowanie postępowania – zwłaszcza w związku ze zniesieniem wymogu gromadzenia szeregu zaświadczeń i dokumentów niezbędnych dla wykazania niepodlegania wykluczeniu z postępowania, które musiały być obowiązkowo załączone do oferty. Teraz te dokumenty będą składane co do zasady tylko przez zwycięskiego oferenta.
Nowy tryb udzielania zamówień – partnerstwo innowacyjne – umożliwia sfinansowanie prac R&D oraz zakup produktu, który powstanie w ich wyniku. Nowe przepisy nakazują także zamawiającym rozważenie podzielenie zamówienia na części oraz obowiązkowe uzasadnienie ewentualnej decyzji o niedzieleniu zamówienia.
Z kolei nowe zasady ustalania kryteriów oceny ofert umożliwiają w zasadzie dowolne skomponowanie zasad oceny ofert przy uwzględnieniu różnych czynników: ceny, kosztu oraz innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia i związanych z jakością, oddziaływaniem na środowisko, a nawet wprost dotyczących oferowanych „aspektów innowacyjnych”.
Nic nie stoi także na przeszkodzie, by przy udzielaniu innowacyjnych zamówień wykorzystywać rozwiązania znane już wcześniej, jak dialog techniczny, który jest szansą na dowiedzenie się o nowych rozwiązaniach technologicznych dostępnych na rynku lub dopiero w toku rozwijania ich. Zamawiający powinni jednak aktywnie promować informację o takich dialogach w środowiskach start-upowych i zachęcać je do brania w nich udziału.
Zamawiający mogą także wykorzystywać tzw. funkcjonalny opis przedmiotu zamówienia, czyli opis zawierający określenie tylko wymagań dotyczących wydajności lub funkcjonalności. Przy takim opisie możliwe jest oferowanie różnych rozwiązań technologicznych, w tym także nowych na rynku. Przykładowo, zamówienie może dotyczyć zakupu ubrań roboczych nie z konkretnego materiału, o którym ma wiedzę zamawiający, ale o konkretnych właściwościach dotyczących np. palności, wytrzymałości, odporności na wielokrotne pranie etc., co umożliwia zaoferowanie także ubrań z całkowicie nowych materiałów będących efektem prowadzonych badań rozwojowych.
Same regulacje prawne nie wystarczą
Potrzebne jest także wyposażenie zamawiających w narzędzia w postaci wzorów dokumentacji i opisów dobrych praktyk. Ważne jest także aktywne promowanie innowacyjnych i odważnych zamawiających i odpowiednie ukształtowanie wytycznych dotyczących kontroli zamówień.
Proinnowacyjne wykorzystanie zamówień publicznych to złożony proces, na który składa się także umiejętne zarządzanie ryzykiem. Na pewno dla sukcesu innowacyjnych zamówień konieczna jest zmiana nastawienia u organów kontrolujących, aczkolwiek nastawienie na innowacje nie oznacza, że należy zrezygnować z zarządzania ryzykiem, w ramach którego konieczna jest także rozsądna kontrola działań zamawiających. Kilka lat temu Komisja Europejska wydała poradnik na ten temat pt. “Risk management in the procurement of innovation”, w ramach który sformułowano m.in. m.in. taka rekomendację:
“A change of attitude and organisational culture to establish clear awareness and principles as to the three functions of risk management can be the starting point of all efforts: identification, reduction of likelihood of risks to occur and mitigation. Once a conscience process of risk management along those three basic functions is designed and implemented, risk in public procurement can be de‐mystified, all actors involved can reduce their risk aversion and thus increase the inclination of procuring innovation”.
Wydaje się, że istnieją obecnie wszelkie warunki, aby zamówienia publiczne zaczęły na poważnie pełnić rolę stymulatora innowacyjności w Polsce. Czas zatem na to, by promocja innowacyjności objęła nie tylko deklaracje polityczne i programy wsparcia o z natury rzeczy ograniczonym zasięgu, lecz aby realizowała się przez konkretne wydatki w ramach zamówień publicznych.
Zamawiający publiczni, którymi wszakże są takie podmioty jak ministerstwa, agencje rządowe, samorządy terytorialne czy szereg przedsiębiorstw energetycznych i kolejowych, mogą wówczas nie tylko własnym przykładem wskazywać kierunki rozwoju, ale również konkretnie wspomagać start-upy poprzez dawanie im szans na realizację konkretnych projektów oraz finansowanie prac R&D.
Dzięki realizacji takich zamówień polska gospodarka zyska przedsiębiorców z konkretnymi nowymi produktami i usługami, ze zdobytym doświadczeniem, a sami zamawiający otrzymają innowacyjne rozwiązania, z których korzystać będziemy pośrednio my wszyscy.
Artykuł został pierwszy raz opublikowany w Eurozamowienia.pl w dniu 5 grudnia 2016 r.
