21 marca 2014 r. napisałem artykuł o zamiarze budowy przez UOKiK systemu screeningu zamówień publicznych. Elektronizacja zamówień publicznych, która ma miejsce od 18 października 2018 r. bardzo ułatwiłaby obecnie realizację tych planów. A jak to wyglądało wtedy?
W ramach strategii działań Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie ochrony konkurencji (Polityka Konkurencji na lata 2014-2018) łatwo można było przegapić informację na temat zamiaru budowy przez UOKIK systemu screeningu zamówień publicznych. W epoce Big Data może to znaczyć dużo więcej niż nam się to wydaje. Przynajmniej na pierwszy rzut oka.
Big Data
Big Data to skrótowe określenie oznaczające poszukiwanie i wykorzystywanie wartości biznesowej drzemiącej w dostępnych coraz większych wolumenach różnego rodzaju danych. Mogą być one automatycznie przetwarzane, dając dostęp do informacji, które do tej pory były albo praktycznie niemożliwe do uzyskania lub których wytworzenie wymagałoby olbrzymiego nakładu pracy.
Wyobraźmy sobie bazę danych zawierającą informacje na temat:
- wszystkich ogłoszonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych
- oraz ich wynikach.
Stosunkowo łatwo byłoby dodać do niej dane o odwołaniach i ich wynikach (na podstawie orzeczeń KIO). Nawet jeśli taka baza byłaby tworzona tylko na podstawie danych dostępnych publicznie (co oznacza, że teoretycznie każdy mógłby się pokusić o jej stworzenie), na jej podstawie można by łatwo znaleźć informacje dotyczące:
- wszystkich zamówień udzielonych danemu wykonawcy
- liczbie składanych przez niego odwołań i ich podstawach.
Jeśli baza taka obejmowałaby kilka lat wstecz, stosunkowo łatwo byłoby wygenerować informacje dotyczące historii zamówień u danego zamawiającego lub zamówień udzielanych danemu wykonawcy. Można by także szybko ustalić, jak często odwołują się wykonawcy w poszczególnych branżach czy w postępowaniach ogłaszanych przez danego zamawiającego etc.
Idąc dalej, bazę można by także rozbudowywać o informacje dotyczące poszczególnych postępowań, dostępne po złożeniu wniosku do zamawiającego, na przykład:
- kto złożył ofertę
- jakie oferty odrzucono
- kogo wykluczono
- jakie ceny oferowano,
co umożliwiłoby jeszcze bardziej szczegółowe analizy.
Zamiary UOKIK
W dokumencie Polityka Konkurencji na lata 2014-2018 wskazano:
„Prezes UOKiK będzie rozwijał również własny program screeningowy nakierowany na wykrywanie zmów w przetargach publicznych. Program ten będzie rozwijany w latach 2014–18 w oparciu o dane z ogłoszeń publikowanych w Biuletynie Zamówień Publicznych. W ramach tego programu rozwijane będą narzędzia analityczne i metody wychwytywania sygnałów o ewentualnych nieprawidłowościach. Do przeprowadzania tego typu analiz potrzebny jest dostęp do dość szczegółowych danych, dotyczących wszystkich przetargów organizowanych w kraju. Źródłem takich danych mogą być ogłoszenia umieszczane w tzw. oficjalnych publikatorach, czyli w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz w Suplemencie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej. Sprawne przeprowadzanie analiz systemu zamówień publicznych wymaga jednak ujednolicenia oraz uzupełnienia zakresu informacji publikowanych przez zamawiających o elementy takie jak numeru REGON wykonawcy/wykonawców, któremu udzielono zamówienia (jeśli podmiot taki numer posiada), numery REGON wykonawców, którzy złożyli 3 najkorzystniejsze oferty (z uwzględnieniem ofert odrzuconych) czy informacji o przyczynach odrzucenia oferty, jeśli odrzucono ofertę z ceną niższą niż cena w ofercie wybranej przez zamawiającego. Rozwiązaniem alternatywnym, w stosunku do rozszerzenia zakresu informacji w ogłoszeniach publikowanych w publikatorach, jest zmiana ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej także: Pzp) polegająca na wprowadzeniu obowiązku przesyłania przez zamawiających do UOKiK odpowiednio skonstruowanych sprawozdań.
Prezes UZP we współpracy z Prezesem UOKiK dokona analizy możliwości i celowości zmian w formie i zakresie gromadzonych danych o wynikach przetargów oraz przygotuje propozycje ewentualnych zmian legislacyjnych umożliwiających osiągnięcie wyżej wskazanych celów.” str. 31 i 32 dokumentu
Profilowanie w zamówieniach publicznych
Jak widać, celem UOKIK jest stworzenie niezwykle potężnego narzędzia. Planowana baza danych umożliwi łatwe znalezienie i porównywanie rozproszonych danych. Będzie to narzędzie ułatwiające wykrywanie przez UOKIK zmów przetargowych w sposób prawie automatyczny.
Należy przypuszczać, że do bazy zostanie dobudowane oprogramowanie, które pozwoli na wychwytywanie wszystkich postępowań, w których np. występują ci sami wykonawcy i którzy sukcesywnie je na zmianę wygrywają. Tym samym, być może stanie się możliwe nie tylko wykrywanie już zaistniałych zmów, ale wręcz ich przewidywanie. Oprogramowanie stosowane w marketingu internetowym m.in. do profilowania klientów na podstawie bazy danych ich zachowań, pozwala nie tylko na stworzenie profilu konkretnej osoby na potrzeby działalności marketingowej lub przygotowywania dla niej oferty, ale także na przypisywanie do takiego zestawu danych dodatkowych cech, które statystycznie się sprawdzają. Inaczej mówiąc – możliwe jest przewidywanie, jak się zachowa dana osoba w oparciu o dane statystyczne z przeszłości dotyczących osób o podobnych profilach.
Baza danych o przetargach, odpowiednio rozbudowana, może pozwolić na tworzenie swoistych profili wykonawców aktywnych w zamówieniach publicznych.
E-discovery – znalezienie igły w stoku siana
W omawianym dokumencie znajduje się także inna ciekawa wzmianka:
„Aby sprostać tym wyzwaniom organ antymonopolowy w okresie 2014–18 musi na bieżąco przyswajać nowe rozwiązania informatyczne, przydatne w pozyskiwaniu (m.in. w trakcie kontroli i przeszukań) materiału dowodowego oraz w jego analizie. Chodzi tutaj zarówno o oprogramowanie jak i o sprzęt. (…)
Nie mniej ważne jest również rozwijanie analitycznego zaplecza Urzędu. W omawianym okresie będą kontynuowane próby wdrażania metod przesiewowych (screeningowych), czyli wychwytywania sygnałów naruszeń Ustawy poprzez analizę dostępnych baz danych. (element ten będzie wykorzystywany również w realizacji Działania 1 dotyczącego zmów przetargowych).” str. 40
W tym fragmencie dokumentu mowa o specjalistycznym oprogramowaniu do analizy dużej ilości danych i informacji w zbiorze dokumentów zgromadzonych w toku kontroli. Oprogramowanie takie jest wykorzystywane powszechnie przez prawników w systemie common law w ramach procedury tzw. electronic discovery.
Polega ona na zebraniu wszelkich dokumentów, potencjalnie związanych z daną sprawą sądową (np. korespondencji prowadzonej przez osoby, które odpowiedzialne były za negocjacje umowy będącej przedmiotem sporu). Zbiór takich informacji, liczący czasami setki tysięcy dokumentów, jest następnie analizowany przy pomocy oprogramowania, które pozwala na ich przeszukiwanie w celu wyselekcjonowania istotnych danych.
W ostatnich latach pojawiła się duża oferta oprogramowania, które pozwala na półautomatyczne wyszukiwanie dokumentów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oprogramowanie takie „uczy się” wyszukiwać właściwe dokumenty tworząc na bieżąco algorytmy nowych wyszukiwań w oparciu o analizę dokumentów wcześniej zidentyfikowanych przez prawnika jako właściwych. W ten sposób nawet jedna osoba jest w stanie szybko wyłuskać poszukiwane dokumenty spośród tysięcy innych.
Początek rzeczywistej przejrzystości systemu zamówień publicznych?
Metody wyszukiwania znane w electronic discovery można zastosować także do przeszukiwania bazy danych o przetargach. Potencjalnie oznacza to, że w ciągu kilku najbliższych lat system zamówień publicznych stanie się prawie całkowicie przejrzysty z punktu widzenia łatwości znalezienia każdej potrzebnej informacji o wykonawcy, zamawiającym i ich zachowaniach lub zaniechaniach w toku każdego postepowania. Innymi słowy, być może każdy gracz na rynku zamówień publicznych zostanie wcześniej czy później „sprofilowany”, przy czym „sprofilowanie” oznacza nie tylko stworzenie swoistego rejestru danych o wykonawcy, lecz także zestawienie go z innymi oraz możliwość przewidywania jego zachowań.
Moim zdaniem nieubłagalnie zbliża się moment powstania tej bazy i wygenerowania pierwszych raportów. Nie obawiam się samego zbioru danych, ale dość sceptycznie podchodzę do możliwości automatycznego wykrywania nieprawidłowości na jej podstawie. Każdy taki system do momentu skalibrowania, będzie generował fałszywe sygnały, co oznacza że każdy wykonawca będzie musiał być przygotowany do stawienia czoła podejrzeniom formułowanym w oparciu o takie „automatyczne” lub „półautomatyczne” zarzuty.
Zresztą, takie ryzyko już istnieje. Dziś niektóre zachowania (zatrudnienie innego wykonawcy składającego ofertę jako podwykonawcy po wygranym przetargu, zawarcie umowy konsorcjum w sytuacji możliwości samodzielnego ubiegania się o zamówienie etc.) wskazywane są przez UOKIK jako zachowania potencjalnie wskazujące na możliwość zaistnienia zmowy przetargowej. A jak uczy praktyka – niestety łatwiej postawić taki zarzut, niż się przed nim bronić. Dlatego strategia udziału w postępowaniu uwzględniać powinna możliwość postawienia takiego zarzutu, i odpowiednie przygotowanie do jego odparcia.
Artykuł pierwotnie ukazał się w serwisie eurozamowienia.pl w dniu 31 marca 2014 r.
